近日，中國宏觀經(jīng)濟論壇(CMF)舉行CMF宏觀經(jīng)濟熱點問題研討會(第29期)，聚焦“土地功能的變化與‘以地謀發(fā)展’模式轉(zhuǎn)型”。論壇第一單元由中國人民大學經(jīng)濟學院院長劉守英代表課題組發(fā)布CMF中國宏觀經(jīng)濟專題報告。

本次論壇由中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國人民大學經(jīng)濟學院和中誠信國際信用評級有限責任公司聯(lián)合主辦，并邀請多位經(jīng)濟學家對當前宏觀經(jīng)濟形勢進行聯(lián)合解析。

報告指出，隨著“土地謀發(fā)展”模式進入衰竭期，以“賣地”推動地方工業(yè)化、城市化發(fā)展的步伐在放緩，土地政策開始轉(zhuǎn)向，近年來出現(xiàn)三次重大調(diào)整，即2016年的規(guī)范土地抵押融資政策，年初以來多地發(fā)文明確今年將推行住宅用地“集中供地”模式，以及6月份財政部等四部門聯(lián)合發(fā)布“土地出讓等非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務征收”政策。

報告分析了近期出臺的三大政策：一是土地不允許抵押再融資，基本上把地方政府靠地融資的發(fā)展模式基本切斷，就會僅限于賣地。二是土地出讓收入劃歸稅務以后，把地方政府從融資轉(zhuǎn)向賣地，回歸賣地以后這個政策真正得到實施，最后把地方政府賣地獲得出讓收入的通道也會切斷。三是集中供地，基本上是跟土地市場化改革的方向基本背離，看上去是地方政府能夠更多的掌握土地的供求，但實際上是整個土地市場的信號被擾亂。

報告稱，“以地謀發(fā)展”模式，即當經(jīng)濟增長不好的時候，一般是通過用地指標來刺激經(jīng)濟增長，土地推動經(jīng)濟增長的表現(xiàn)包括土地推動了工業(yè)化、城市化等發(fā)展。近年來，“以地謀發(fā)展”模式出現(xiàn)衰竭現(xiàn)象，從全國和東部地區(qū)來看，繼續(xù)放地對經(jīng)濟發(fā)展的效應，對工業(yè)發(fā)展的效應，對城市化的效應都在越過門檻值后在下降，中西部地區(qū)無論是工業(yè)化、城市化，進一步投放土地的績效都很差，但還在大量投放土地，這說明“以地謀發(fā)展”模式已經(jīng)開始處于衰竭狀態(tài)。從2008年以來整個中國“以地謀發(fā)展”主要走向以地融資，靠土地抵押來支撐整個發(fā)展模式，主要是靠金融支撐，土地作為工具、平臺作為主要的手段來支撐的發(fā)展模式變化。

但從2016年開始，不允許地方政府土地抵押。盡管經(jīng)濟增速下降，土地對經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)動機功能下降，但地方政府還是靠土地的供應來維持其運行。

報告建議：一是找到改變土地發(fā)動機功能，降低經(jīng)濟發(fā)展對土地的依賴性的制度安排。真正實現(xiàn)發(fā)展需求決定土地供給，改變土地計劃供應的配置;改變以土地指標作為推進區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的工具;各類規(guī)劃和試驗區(qū)不以配土地指標為政策安排;嚴格以規(guī)劃調(diào)整擴增城市政府用地空間做法。

二是實行土地結(jié)構(gòu)改革，解決國民經(jīng)濟深層的結(jié)構(gòu)性矛盾。需要有相應政策設(shè)計來促進工業(yè)用地的轉(zhuǎn)化用途，主要轉(zhuǎn)化為居住用途和城市宜居空間的用途;減少公共用地占比，增加城市生活和生態(tài)空間;增加居住用地比重，取消商業(yè)用地硬性配套比例政策。

三是堅持市場在土地要素配置中的作用。要改變住宅用地供給不足的制度和激勵措施;重新評估集中供地政策的效果，供地不能排斥市場行為;完善供地市場化機制，核心是強化市場供給信號，減少政府的供地信號。

四是成立國有土地經(jīng)營公司，實現(xiàn)對土地增值收益的價值捕獲。

報告提出，應加大都市圈和城鄉(xiāng)融合區(qū)的土地改革創(chuàng)新、打破都市圈的行政規(guī)劃尺度、實行都市圈內(nèi)土地發(fā)展權(quán)補償機制，以及推進城鄉(xiāng)融合區(qū)的土地制度改革。(記者 華凌)